林坚 | 空间治理问题的思考

新土地规划人

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作者丨林坚 北京大学城市与环境学院

党的十八届三中全会决定指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

空间治理是国家治理不可或缺的重要组成部分，2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步提出，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计和差异化绩效考核等构成的空间治理体系。

构建空间治理体系，必须认清空间治理的对象，透析空间规划、用途管制、自然资源资产审计等问题。

一、认识空间治理的重要对象

空间治理源自推进生态文明建设、构建生态文明制度的目的，强调在生态文明建设框架下关注整体国土空间的开发和保护。

在现实的管理语境下，空间治理的“空间”重点指代“国土空间”，关注的重点是亟待保护的“自然生态空间”。

与国土空间、自然生态空间休戚相关的是自然资源，乃至具有重要价值的自然资源资产。分析空间治理问题，首先要厘清有关对象的概念。

第一，国土空间与自然生态空间。

国土空间，指国家主权与主权权利管辖的地域空间，是国民生存的场所和环境，具体可以分为陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。

目前，国土空间的分类尚未统一。

按照自然特征，国土空间可分为陆地（土地）、陆上水体（水域）、海洋、领空；

按照立体分布划分，可分为地表空间、地上空间、地下空间；

按照提供产品的类别划分，可分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间。

自然生态空间，和生态空间概念相似，指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的国土空间，将被划为生态保护红线，这是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

厘清相关基本概念，就可以避免出现空间与控制线、“三区三线”的概念及相互关系认识不一致的问题。

第二，自然资源和自然资源资产。

自然资源的概念有狭义和广义之分。狭义上指人类可以利用的天然生成物，广义上则指自然要素及其产生的空间场所和环境功能。

我国法理和管理意义上的“自然资源”，主要指有空间边界或有载体、可明确产权、经济价值易计量的天然生成物，相当于“狭义”的自然资源。

《宪法》、《物权法》和《民法》中列举出的自然资源类型有矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、土地。

在管理实践中，不同资源管理部门依据《土地管理法》《农村土地承包法》《森林法》《水法》《矿产资源法》等单行法，对水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海洋资源、滩涂资源、土地资源、渔业资源等实施行政管理行为。

自然资源资产主要指有法可依有确权、可定价、具稀缺性、有特定空间形态边界的自然资源。

其中，产权明确，是指所有权和使用权可以确权登记，具有明确的空间落地范围；

效益性，是指有经济价值，或有可计量的生态社会价值；

稀缺性，是指特定时空里总量有限，无法满足无限欲望的需求；

三者也是自然资源资产化的条件。各类资源需要依附一定的空间母体，呈现地上、地表和地下立体分布。

第三，国土空间与自然资源资产的关系。

一方面，国土空间是各类自然资源资产的载体。水流、森林、山岭、草原、土地、滩涂、海洋、矿藏等主要依附土地、水（淡水）、海洋（海域）三类空间母体（或载体），呈现地上、地表和地下立体空间分布格局。

合理利用和保护国土空间等同于合理利用和保护各类自然资源的载体，是合理利用和保护各类自然资源的前置条件。

对国土空间实行用途管制，相当于对各类自然资源设置利用或保护的条件，也是确定自然资源资产价值的基本依据。

另一方面，按照载体类型划分，自然资源资产可以分为生态空间型、生产生活空间型两大类自然资源资产，前者强调保护修复为管理重点，后者强调合理利用为主导方向。

二、分析空间规划和用途管制

空间规划和用途管制作为构成空间治理体系的重要组成部分，梳理清二者关系，才能为构建落实用途管制的空间规划体系打下基础。

第一，空间规划与国土空间用途管制的关系。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，建立空间规划体系，落实用途管制，完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

国土空间用途管制的核心职责主要涉及规划编制、规划实施、监察监督三项，编制规划是开展国土空间用途管制的第一步，相当于国土空间用途管制的决策环节。

现实状况来看，我国的国土空间用途管制，源于土地用途管制，最初是开发建设活动监管，现今扩展到自然资源开发监管，即对自然资源的载体进行保护和用途管制，而空间规划是其依据。

从现行法律看，空间规划中与陆域的国土空间用途管制关系最为密切的是土地利用总体规划和城乡规划“两规”，海域的国土空间用途管制依据主要是海洋功能区划。

改革视角下的国土空间用途管制具有两种内涵。

重点针对自然资源开发监管的国土空间用途管制，只是参与开发建设活动的部分环节管理，需要解决“建还是种？+ 种什么？”的问题。

和已有土地用途管制制度相比，国土空间用途管制不能局限在以基本农田保护为核心的耕地保护，而是要扩展到以生态保护红线划定为重点的水流、森林、草原等各类自然生态空间保护以及城镇开发边界为重点的建设区域引导管理。

而针对自然资源全要素管理+参与各项开发建设活动实施管理的国土空间用途管制，在此基础上加入了“建什么？+建多少？”。

《生态文明体制改革总体方案》要求，空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。因此，国土空间用途管制还要实现对各类开发建设活动的空间管理。

第二，落实用途管制的空间规划体系构建。

首先，从“多规合一”与空间规划的关系来看，编制空间规划、构建空间规划体系是目标，推进“多规合一”是手段、是过程。

理论上，“多规合一”的对象既包括发展类规划，也包括空间类规划。但随着试点实践和理论探索的深入，各方面都逐渐倾向于，首先推进空间类规划的“多规合一”，后期再整合发展类规划和空间类规划。

进一步分析，现实中空间规划主要分成战略类规划、资源保护利用类规划和建设开发利用类规划；这些规划建立在政府具有资源监督和干预空间行为的权力基础之上，而这一权力通过国土空间用途管制加以实现，其实质是设立或限制土地发展权。

针对国土空间，基于保护自然资源与生态环境，强化土地使用管制，调节因土地使用而产生的暴利与暴损，运用市场机制补偿受限地区的权利主体。

改革开放以来，我国构筑了特有的土地发展管理模式，即单一制国家下中央统一领导、地方分级管理的两级土地发展权体系。

土地用途管制，如土地利用总体规划，主要是中央治理地方或者是调控地方的政策依据。

而城乡规划属于地方事权，是地方管市场。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中讲得很清楚，调控总量的权利责任在中央，盘活建设用地的责任在地方。

基于以上逻辑，空间规划作为国土空间管制的依据，首先要保证作为自然资源载体的用地、用海审批职责的行使。

我国实际形成了两级土地发展权管理体系，过去土地规划管一级土地发展权，城乡规划管二级土地发展权。

站在顶层来看，一级土地发展权多为约束管理，包括用地、用海转用、预审等，以国家、省为主；而二级土地发展权多为顶层对象指导管理，涉及到地方负责的具体项目用地等规划条件出具等有关规划审核、许可等。

未来把中央和地方分部门管理的内容归到一个部门管理，形成两级土地发展权统一归口管理。在这一体系下，这个部门要考虑哪些要中央管，哪些东西要放到地方管。

为强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，建议将“国家、省、市、县、县以下”五级划分为三大类，国家级和省级是一类，市级、县级是一类，县以下实施层面又是一类；此外，还有专项规划来配合这一套空间规划。

三、探讨自然资源资产离任审计

中共十八届三中全会《决定》中提出，将对领导干部实行自然资源资产离任审计作为加强生态文明建设的一项重要改革举措。

特别是去年印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》中，明确要求审计领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，等等。

从试点做法来看，有的省份的自然资源资产审计，主要包括土地资源审计、水资源审计、森林资源审计、矿产资源审计、湿地资源审计、自然保护区审计、大气污染防治审计，对管理情况和资金情况等均有涉及。

而部分县级行政区，针对领导任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任审计是主线，包括住建局、国土资源局、林业局、水利局、畜牧水产局、经信局、公安局、交通运输局、其他市直部门、乡镇等等部门和单位。

因此，目前试点的领导干部自然资源资产离任审计，相当于对生态文明建设责任的全口径考核。对照《生态文明建设目标评价考核办法》，考核的内容要包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等方面。

其中，自然资源方面涉及实物量变化，生态保护方面涉及保护与修复，环境治理方面涉及污染防治。今后，如何更加紧密地扣住“自然资源资产”这个概念，值得进一步思考和探索。

四、值得探讨的若干空间治理问题

最后，提出几个值得思考的空间治理问题。

第一，如何服务于自然资源监管和国有自然资源资产管理的体制改革；

第二，如何发挥国土空间规划的约束指导作用，推动空间治理体系建设；

第三，如何服务于领导干部自然资源资产离任审计和自然资源资产负债表编制。空间规划、用途管制如何参与到空间治理各个环节，应该是我们现在思考的关键问题。

文章来源丨中国土地科学

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